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吴宗慈:天坛宪法草案起草经过  

2007-04-17 12:42:41|  分类: 转载经典 |  标签: |举报 |字号 订阅

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吴宗慈:天坛宪法草案起草经过
类别:立宪背景 作者:吴宗慈 日期:

一 选举宪法起草委员会

民国二年四月八日正式国会开会,依国会组织法第二十条之规定,民国宪法案之起草,由两院各于议员内选出同数之议员行之。该项条文并未明定两院各选委员若干人,故由参议院先行议定各选委员三十人,咨求众议院之同意。人数既定,始由两院分别议定宪法起草委员会互选规则。选举委员各三十人,候补委员会各十五人,组织宪法起草委员会。

参议院互选宪法起草委员规则 二年六月二十五日议决

第一条    本院依国会组织法第二十条之规定,与众议院各选出宪法起草委员三十人。

第二条    前条委员由本院议员用无记名三分之二之连记投票法互选之,以比较得票多数者为当选,票同抽签定之。

一次选举不足额时,仍依前项之规定续选之以足额为限。

第三条    候补委员额限十五人,以前条规定互选之。

第四条    凡委员有不能就职或辞职者,应声明理由经院议许可以候补委员依次递补之。

候补委员不敷递补时仍以前三条之规定补选之。

宪法起草委员众议院互选规则 二年六月二十七日议决

第一条    本院依国会组织法第二十条之规定,选出宪法起草委员三十人。

第二条    选举宪法起草委员用限制连记有记名投票法,每人投票不得过名额三分之二。

第三条    开票后以比较多数者为当选,票数相同抽签定之。

第四条    依前条之选举法选举候补委员十五人。

第五条    当选举为宪法起草委员者不得兼任常任委员。

第六条    本规则自议决日施行。

二 委员选举时各党派之竞争

当议定起草委员互选规则时,各党派间对于选举委员竞争至烈,兹就当时竞争情形述之。

时国会中党派国民党为大多数,进步党为次多数。进步党系由共和民主统一三党所合并,人数与国民党相当,因共和党中之民社一派不愿与民主统一合,乃于进步党成立时宣布共和党独立。初仅同志十余人,至选举宪法起草委员时,人数已在六十名以外,进步党遂不能与国民党并峙矣。其余小团体如大中公民政友会、超然派等皆数十人不等,一议员挂名两个党籍以上者甚多,不能做详确之统计。职此之故,故议选举法时,小团体因人数太少恐国民进步两党委员占大多数,故力持选举法应适用三分之二限制连记法,庶大党无包办之嫌,小党无向隅之感。经数次协商,遂定三分之二限制连记选举之法,即每一选举人选举不得逾二十人之限制也。其时临时总统袁世凯,对于临时约法束缚极感不便,思于宪法根本纠正之。国民党以国基初奠,袁世凯野心跃跃,亦思于宪法严厉预防之。于是国民进步两党对于起草委员竞争乃激烈,限制连记之选举法既循小团体之意而成立,乃各联合小团体以竞争,选举期多得委员名额以达宪法上主张。共和党与国民党联合,政友、大中、公民、超然等团体则与进步党联合,选举之结果国民进步两党占多数,其余小团体各占委员数人不等。

三 起草委员会之预备会

七月十日在参议院议场开预备会,推汤漪为主席,是日讨论结果,推张耀曾、王家襄、夏同和为起草本委员会规则委员,又经公决于本月十二日,在众议院开宪法起草委员会成立会,并拍照以留念。

四 起草委员会之成立会

十二日上午九时开成立会,仍推汤漪为临时主席,又推定吴宗慈、蒋举清为临时书记委员,出席者五十六人。讨论委员会规则计十九条,其各条条文均照草案,无大争辩。稍有增删,即得通过。惟关于表决名额之规定,主张分歧,各有用意,不能得结果。斯时主张者如王绍签(共和)、汪荣宝(进步)主张,用出席人数四分三之一致成之。彭允彝(国民)主张,出席过半数之同意。夏同和(超然)主张,三分二之出席三分二之同意。蓝公武(进步)主张,出席五分四之同意。蒋曾焕(国民)主张,出席三分一之同意。还有人主张用委员全数之一致成之。其中原因,则以国民党主张出席过半数之表决,非国民党因委员名额较少,恐宪法主张失败,故极力主张高额的表决,以为牵制国民党的理由。则谓但使委员六十人天天不缺席,自无少数人通过,涉于轻易之虑。非国民党之理由,则谓表决额高,各方面意思均得加入,庶几将来大会讨论易于通过。实则理由自理由,其心中乃各有一偏之理想,彼此趋于感情无疏通余地,不得已宣告延会。十五日上午九时继续开会。黄云鹏(共和)主张出席人五分三之一致成之,不能通过。孙钟(政友)主张总额半数始得通过,委员会之规则遂得成立。

五 宪法起草委员会规则

第一条    本会设委员长一人,理事六人,由委员互选之;

第二条    委员长用无记名投票选举之,以得票最多者为当选,票同抽签定之;

第三条    理事用无记名单记投票选举之,以得票较多者为当选,票同抽签定之;

第四条    委员长主持本会一切事务,于会议时为主席;

第五条    理事整理本会议事录及一切文件,于委员长有事故时以名次列前者代行其职务;

第六条    本会置书记速记各若干人,由委员长临时雇佣;

第七条    本会会议日期由委员长定之,先日将议题通知各委员;

第八条    本会非有委员三分二之出席不得开会;

第九条    本会之决议以委员总额半数之一致成之。

表决方法准用参议院暂行议事细则第三章第四节之规定;

第十条    会议时委员欲发言须起立,呼主席并报明席次;

第十一条              委员有提起修正之动议者,须具案提出于主席;

第十二条              同一议题提出数个之修正案时,其表决顺序以与原案相差最远者为先;

第十三条              委员长欲自与讨论时,应临时委员席该讨论问题未决之前,主席由理事代之;

第十四条              理事在会议时发言表决与委员同;

第十五条              本会委员一月内无故缺席三次以上或请假至七次以上者,应通知各本院解职另补;

第十六条              本会会议时两院议员得随时旁听;

第十七条              本会须用速记录随时分配两院议员;

第十八条              本规则自本会议决之日实行。

六 委员长理事之选举会

七月十九日上午一时开选举会,委员出席者五十一人,推定汤漪为临时委员长,指定委员孙钟、李国珍、高家骥、汪彭年为检票员。选举结果汤漪得二十六票,王家襄得二十五票,依规则汤漪得票过半数当选委员长。继续选举理事,投票结果蒋举清十二票,杨铭源十票,王家襄八票,黄云鹏九票,夏同和七票,杨永泰五票,均当选为理事,嗣王家襄被选参议院议长,辞职补选李国珍为理事。

七 委员会地点之择定

委员会既成立,因众议院之财政学堂讲堂不敷组织机关之用,于是王容宝、陆宗舆主张在北海团城子为会所,吴宗慈主张永定门内之天坛,有人主张在颐和园,孙钟主张在三贝子花园,亦有人主张即附属众议院内,不必另设机关,徒滋劳费者,为多数所不赞成,乃决定委托王、陆、吴、孙等私人实地调查以决定何处为最适用,再由公决。调查结果,北海团城子修理工程太巨,颐和园、三贝子花园路途太远,均不适用,惟天坛内之祈年殿稍加修葺即可适用,两旁偏殿足敷委员长、理事、书记、速记、录事、职员办公之用,委员休息室、会食室等均备于是,遂定天坛祈年殿为会所,一面通知内务部,一面饬员役整理半月后遂迁移。

八 委员会会所之庄严

这段文字叙述祈年殿的庄严结构和外貌。从略。

九 委员会起草之方法

起草方法分为两种:(一)大纲起草;(二)条文起草。大纲起草者,系将宪法内最重要问题,提出作为议题讨论,有结果始为全部条文起草。条文起草者,即根据议决大纲之精神,分别章节,系以条文,再加逐条讨论,为形式具备之宪法案是也。大纲起草者,为孙钟、张耀曾、汪荣宝、黄云鹏四人。大纲议题计十二条:(一)领土问题是否有规定之必要。如规定,用列举方法,亦用概括方法。(二)人民权利义务是否用列举之规定。(三)国会采一院制,抑采两院制。附两院选举及权限。(四)行政部之组织,采总统制,抑采内阁制。(五)大总统选举方法及权限。(六)副总统应否设置。(七)国务员之权限。(八)平政院应否设置。(九)审查法律权。(十)解释宪法权。(十一)预算决算审计院。(十二)宪法修正。以上大纲十二条,于八月二日委员会之第四次会议开议,至九月二十三日的二十一次会议议毕,共开会十八次。于大纲之外,尚有经表决列入议题者,为孔教问题、为蒙藏地方治理权,特别规定问题为省制问题。全案条文之起草者为黄云鹏(共和),张耀曾(国民),孙钟(政友),李庆芳(公民),汪荣宝(进步)五人,于十月十四日第二十四次会议开议,是为委员会之二读会,至十月二十八日第三十二次会议议毕,共开会九次。十月三十一日第三十三次会议开三读会,一日而毕。

十 大会限制起草之日期

时全国人心希望宪法速成,得以选举正式总统,求列国之承认,故于选举宪法起草委员、后由参议院议定宪法起草期限,自委员长议定之日起,四十五日起草告成。函请众议院同意,众院议长以宪法起草期限咨询全院,并付表决,在席议员三百二十五人,起立者多数。又议决起草日期,既定严格的限制,然于两院开会,各委员尚须列席,在势有所难能。故由众院议定,凡为宪法起草委员者,可免除其大会出席之义务。(即不出席不算缺席)但自己欲出席时,仍有出席之权,此众院宪法起草委员之特别规定也。

因两院限制起草完成之日期甚迫,而一般人心皆急望宪法速成,故对起草委员之责备尤严,依两院限定完成之短促期限,虽为事实上万不可能,然彼此互相督励,固未敢稍涉松弛也。故自迁移天坛会场以后,每星期开会三次或四次,每次开会上午九钟起,至下午五钟止。会中备有午餐,各委员寓居稍远者,早七钟起盥洗后,略用早点,即驱车到会已逾法定钟点。盖天坛在宣武门外,永定门内,与东西长安街相距约十里。而遥逾法定钟点一钟以外,委员会即作缺席论。故每当开会时,各委员几乎披星而出,戴月而归也。初委员人数常到会者有五十人以外,赣宁役兴以后,被枪毙者、被捕者、告假出京者、辞职者共有十余人,于是可照常出席者最多时不过四十四五人,委员会规定出席之额非总数三分之二不得开会,总数三分之二即四十人也。故各委员初尚可偶尔告假以资休息,至此则有告假者必受各委员之责备,其住居较远者至乘骑赴会,如吴宗慈、孙钟是也。然尚无乘汽车者,因民国二年尚无如是奢靡,即曹汝霖、陆宗舆、王揖唐辈,今日固甚阔绰,当时亦不过乘马车耳。此宪法起草委员会各委员开会之勤奋与其议宪之勤劳有不可没者。

十一 限制旁听之荘厉

委员会议定之规则,有非两院议员不得旁听之规定。一因会场狭小,不敷布置。二因求迅速进行起见,故为此特别之限制。然之间常发生有外人来请求旁听之事,继又有袁世凯派委员来会陈述意见之咨请,均照规定拒之。其来请求旁听之外人,亦系受袁世凯豢养之某某博士、某某学士耳。至两院议员至来旁听不过一二次,因地点太远故。

十二 起草委员之被捕与被杀

民国二年赣宁之役,起草委员中首被捕者为众院议员徐秀钧,时为八月中旬。当被捕时,众议院曾函警备地域司令部,问其逮捕议员是否有内乱或现行犯之确据,据复函谓,徐秀钧等或局中助逆或躬与逆谋确凿有据。其所谓据者,即段芝贵(时任江西宣抚使)致总统及军事会议处密电,谓拿获叛党供称,有王有兰、文群当湖口倡乱时居中倡逆,又有王侃、徐秀钧二人系李匪住京坐探,躬与谋逆,皆为乱党至要之人,确凿有据,现应逮捕,解往九江归案讯办,以成信狱。不日即将徐秀钧解往九江,为段芝贵所枪毙。八月二十七日又有逮捕八议员之事,八议员者众议员褚辅成、刘恩格、常哼芳,参议院丁象谦、朱念祖、赵世钰、张我华、高荫藻被捕后,两院开会由刘崇佑报告褚辅成被捕情形,杨铭源报告赵世钰被捕情形,李秉恕报告刘恩格被捕情形、汪建刚报告高荫藻、丁象谦被捕情形,大略皆为遣人送信,或电要求面交,及出晤则托拽以去,其余常朱张三人被捕情形类是,被捕后即拘禁军政执法处。议院用电话各处探询,始得其踪迹,派庶务科长及秘书李宣威持函赴军政执法处探听情形,乃处长陆建章托言有病未来,又询副官,亦未来。最后之晤一庶务官,据称系奉警备地域司令部命令而往逮捕者,至被捕原因亦未之知。不数日即解往天津,嗣将褚辅成、朱念祖解往宿县,交雷震春。常恒芳解往安庆,交倪嗣冲。赵世钰等五人仍押天津,至国会解散后始释出。褚、朱二人又由雷震春处转解交倪嗣冲,直至五年袁世凯称帝不成而死,国会复活,始于常恒芳同时出狱。当八议员被捕时,适参院议长张继辞职改选,议长国民党之候补者未王正廷,进步党之候补者为王家襄,票数相当,竞争不下,乃忽有逮捕八议员事,而参议院居其五,均隶国民党籍者。王家襄当选参院议长后,一时政谣谓袁世凯注意于宪法,因宪法会议正副议长系由参众两院议长充任,众院议长既为汤化龙,则参院议长之王家襄亦志在必得,故出此举。以为宪法会议正副议长均为所得,则宪法事可以为所欲为,今亦安得起袁世凯于九泉而问之哉。夫宪法会议议长固与宪法有重大关系,然会议时主张如何,绝非议长所能为力,此非袁世凯所深知也。国会解散后,徐镜心被捕于北京,顺天时报馆谓其私藏炸弹,意图暗杀,执行枪毙。段世恒因梁士诒介绍为总统秘书,有人谓其意图暗杀,被捕后由陆建章保释,随营效力,随讨白狼,及抵陕境,亦将其枪毙。统计各委员先后被枪毙者三人,徐秀钧、徐镜心、段世恒也。被捕者四人,八议员中之褚辅成、张我华、赵世钰、刘恩格也。

十三 表决时之困难

天坛草案世之学者颇多就法理上表示不甚满足,(袁世凯及其各省都督省长之批评不在此类)则因不知当时表决困难情事。查委员共计六十人,赣宁之役后常到会者四十五人,依规则严格限制非四十人不能开议,非三十人不能议决。于是在委员会中遂无党派可言。因无论何党何派,其所主张决不能贯彻,势非容纳多方面意思平情商榷则决不能通过。故全部草案固不少受一般学者批评处,然亦尚无大纰谬。此则高额表决之困难,于积极方面固有损,于消极方面未尝无益也。

十四 孔教案之发动

宪法起草委员于党纲十二条议毕,尚有各委员继续提出之大纲。第一为宪法内有无规定地方制度之必要,第二即陈铭鉴提出之孔教应否于宪法中定为国教案。第一案声明缓议,遂先议第二案。当时赞成发言者为汪荣宝、向乃祺,又朱兆莘提案以孔教为国家教化之大本,黄赞元提案为中华民国以孔子之道为风化之大本。反对者为何雯、徐镜心、伍朝枢、汪彭年、卢天游,谷钟秀,表决结果卒将该问题打消。至二读会既毕,汪荣宝有动议于十九条之次加第二项为“国民教育以孔子教义为大本。”蓝公武以为不如改为“国民教育以孔子之道不抵触共和国体者为大本”。陈铭鉴提出“国民教育以孔子之道为伦理之大本”。孙润宇主张伦理之大本改为修身之大本。朱兆莘提出国民教育以孔子之道为大本,赞成此项修正者为陈善、黄云鹏等。反对者为张耀曾、吴宗慈、何雯、汪彭年等。表决数次均无结果,卒以互相疏通让步,将国民教育以孔子之道为修身之大本之条文通过。此孔教案在宪法起草委员会中曲折通过之情形,亦即中华民国宪法史上教争之发轫也。时全国舆论及各教教民议论蜂起,文电交驰,各是其是,各非其非,莫相上下。委员会所以委屈迁就,通过此项条文,则以当时袁世凯已有破坏国会之心,倘将关于孔教主张完全拒绝,则适为国会增添一罪案。此为不可说之苦衷,尤甚者则恐因此一问题之争执迁延时日,致宪法草案之全案不得完成其二读会、三读会之手续也。

十五 政党变迁与宪法之关系

中华民国宪法既由国会组织法规定,属于国会职权。于是国会中各政党变迁,乃关系于宪法者甚大,试详述之。当选举宪法起草委员会时,进步党因共和党一部分人独立,其委员名额遂不能争胜于国民党,此第一步关系也。因共和党人一部分之独立,进步党中之李国珍、丁世峄辈,因在进步党所有主张,常难贯彻。适赣宁事败,国民党中之一部分(任委员者)思欲保存其政治上势力,乃有民宪党之组织。于是宪法起草委员会中列名于民宪党者可占半数。(时在京委员不过四十余人,民宪党约及二十人)。几为各党合组之一团体,其中如李国珍、丁世峄为进步党中之共和派,刘崇佑、蓝公武为进步党中之民主派,黄云鹏、汪彭年为共和党,张耀曾、谷钟秀、汤漪等为国民党。民宪党成立结果,国民党与进步党残留委员各数人而已。故于宪法主张上遇事协商毫无冲突,此第二步关系也,是为政党变迁与宪法关系之显者。再就其关系之点推论之,设当进步党组合之初,其内部无共和党之破裂,则国会中进步、国民两党人数相当,遇有政治问题、法律问题,不得不取相互退让之精神。必别造成一种政治现象,乃共和党决然独立,而与国民党携手。宪法起草委员会中共和党以一新独立之小团体,得委员七人,与国民党委员为一致行动,进步党在委员会中已为根本的失败。讵时势迁移,丁世峄、李国珍、刘崇佑、蓝公武又为民宪党组织,于是进步党在委员会中遂无主张之余地矣。不仅委员会完全失败,事民国二年果开宪法会议者,进步党对于拥护自己之主张亦几无冲锋陷阵之人。其在议场上发言有章,足以动听者,惟汪荣宝一人耳。故袁世凯对于宪法上希望几乎断绝,欲挽回宪法,非破还宪法会议不可,欲破坏宪法会议,非破坏国会不可。于是国民党终不免于解散,国民党议员终不免于停职焉。此政党变迁与宪法关系重大者也。

十六 袁世凯之干宪进行

袁世凯既平赣宁之役,统一之势已成于此。尚未即解散国会者,非不敢冒此大不韪,实欲借此正式机关选彼为正式大总统,以正对内对外之名义耳。迄当选大总统后,犹迟迟似有顾忌者,则以国民党势力既用武力扑灭之,国会中虽有数百反对派书生,然苟于法律上让步,得满其政治上欲望,亦不必出以辣手。故于民国二年十月十日就大总统后,十六日即提出增修约法案,又咨宪法会议争宪法公布权,时国会议员因赣宁事失败离京者多,一时不能开会。在京议员皆主张速将宪法全部议定,不必增修约法,近于画蛇添足。故宪法起草委员会几于日日开会,内部进行甚速。十月三十一日宪法全草案二读会已终了,开三读会,二读会所议决之条文,对于袁氏意思既未容纳,乃有咨请宪法会议派员出席。陈述意见之举起草委员会拒之。又派梁启超、周自齐、朱启钤等连日宴请宪法起草委员于宣武们内之中华饭店,疏通意思,冀于草案有所改正也。各委员以草案既经二读会无修改意思余地答之,连日不得要领,最后乃令汤化龙再从事疏通,并示以致各省军民长官令条陈宪法意见电稿,谓疏通无效,电即发出。时汤化龙已密定破坏国会之计,受袁命后次日,谒袁谓已疏通无效。于是袁世凯致各省军民长官,令条陈宪法之意见电稿,第一次国会非法解散之事实现,而宪议亦告停顿矣。

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