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邹啸鸣

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耕地红线、理性人、宪政  

2009-01-10 11:46:45|  分类: 侧评经济 |  标签: |举报 |字号 订阅

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耕地红线、理性人、宪政

 

文:侧评

 090109

茅于轼质疑18亿亩耕地红线。面对此观点,原国家粮食储备局局长高铁生在发布会现场拂袖而去。茅于轼称,特别值得担心的是把粮食安全和保护耕地面积联系起来,要求确保18亿亩耕地不许突破。我国改革以后的三十年人口增加了45%,粮食产量增加了60%,而耕地是减少的。可见耕地和粮食产量之间没有直接的关系。

 

粮储局官员“拂袖而去”有些像作秀。如果大家还记得,当年前总理在安徽视察“国家粮库”后回到北京,随行记者却悄然留下。几天后记者继续采访总理刚视察的“国家粮库”,发现里面空空如也,前总理被戏弄了一回;其实就在去年,粮食涨价的时候,有人呼吁动用“国家储备粮”来压抑粮价,却发现东北的某“国家粮库”也是空空如也。现总理也被戏弄了一回。

 

粮食安全关系到千家万户,关系到国计民生。茅于轼先生的观点极为刺激眼球,也在情理之中。但业内都知道,这个观点虽然并不新鲜,但要读者真正能够理性解读,却不是件容易的事情。因为读者即期望买便宜的粮食,又期望买便宜的房子,然后将这两种期望都寄托在政府身上,政府告诉大家“18亿亩耕地红线”是解决问题的钥匙。于是,谁质疑这个“红线”,谁就会被看成是动了“国计民生”的奶酪。

 

应该说,政府确定“耕地红线”,的确反应了政府为应付天灾人祸所采取非常负责任的态度。只是显得有些“刻舟求剑”。实际上我们到农村去看看就知道,很多农民工进城务工,现在有不少耕地在撂荒。我们到城市看看就知道,中国的乞丐已经逐渐演变成了一种“产业”,他们讨钱而不讨饭。这都明白无误的说明:中国的粮食并不匮乏,耕地也不匮乏。

 

更简单地说,粮价上涨并未成为公民的“负担”,房价上涨才是公民真正的“负担”。而18亿耕地红线,即是压制粮价上涨的主力军,也是阻止房价下跌的阻力军。

 

真正让现有房价有下跌的压力,是 “小产权房”。因为它的供给在地方政府和中央政府的“计划”之外。守住这个“红线”的短期效应在于:断绝人们购买小产权房的念头——即使在其他市场经济国家,这种交易形式是主要的形式。

 

红线的政治学意义在于规制土地“单一”用途。这种规制说明,农用地的“集体产权”并不包含农民寻求更高收益的权利。这个权利被中央政府收编。国土资源局每天用“卫星遥感技术”威慑地方政府,维护这个特权。

 

这种规制的经济学结果是导致非农用地的供给线垂直,毫无弹性。土地供给线毫无弹性的政治经济学结果是:非农用地的供给不对价格做出反应——即使地价飙升,土地供给不增加。当然,出售土地的收入才会随地价而飙升。城郊周边的“乡集体”及“村集体”对房价高涨的的眼红,无效。他们适应市场需求而建造的房子,违法。

 

根据国家土地法第十条的规定:农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。但是国务院06年印发《全国土地利用总体规划纲要(2006―2020年)》提出的坚守18亿亩耕地红线目标。这二者明显是冲突的。这种冲突可以从07年颁布的《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》中找到行政动力。条例规定税额标准上、下限都提高4倍左右,占用基本农田的再提高50%。从这里我们看到,国土资源局具体担当起了规定税率的行政职责。

 

交易税的经济学结果很简单:它相当于在供给和需求者之间打进了一个楔子。这个楔子又导致了三个结果:成交量低于无税时的均衡量,购买者付出的代价高于无税时均衡价,而生产商得到的却低于无税时代均衡价。其中的差价就是“税额”。当然,税额提高4倍,就等于另外打进4个楔子。

 

18亿亩耕地红线 = 非农用地的供给无弹性。但这种“无弹性”并不是绝对的,自改革开放以来,伴随着中国工业化和城镇化的深入,非农用地一直在迅速扩张。只是这种扩张一直处于“非法”状态。地方政府要进行招商引资、要出售非农用地,就必须想方设法 “打擦边球”。而“打擦边球”的过程就是寻租的过程。只是设租的主体从原先的地方政府转移到了中央部委。

 

在国土资源部自问自答的文章“提高征收标准 坚守耕地红线——三部门负责人解读新《耕地占用税暂行条例》”中,我们可以找到造成这种“冲突”的“理论依据”:一是多年来物价上涨因素。二是地价上涨因素。耕地占用税税额标准提高4倍左右,可基本保持1987年时的实际税负水平,有效发挥耕地占用税保护耕地、调节占地行为的功能。三是贯彻落实国家最严格的耕地保护制度。四是更多地筹集用于“三农”的资金。

 

我们对这个“理论依据”经济学的解读:1、农用地转非农用地的收入主体改变了。07年的税率是1987年时的税率的4倍甚至更高,因此“基本保持1987年时的实际税负水平”完全不能自圆其说。但这种说法的真实意义在于:原先出售土地的收入成为了地方政府的收入,此后出售土地的收入要变成中央政府的税收了。2、农民因此得到了中央画的一块饼。实际上,如果由农民自己出售自己的“集体用地”的过程,就是所谓的“筹集三农资金的过程”。如果原先地方政府在出售农民用地的条件下,没有动力“筹集三农资金”,那么农民凭什么相信中央政府官员就比地方政府具有更多的“善心”?这种转变还可能导致的一个问题是:中央政府和地方政府在收入格局上产生了新的矛盾。

 

也许,刻舟求剑意在求利。

 

86年诺贝尔经济学奖得主布坎南的“政治决策理论”,实际上对此有理论指导意义。他说:如果一个人在市场活动的时候,他是理性经济人,那么当他在公共部门获得的时候,就变得“利他”起来,就成为不同于理性经济人的“政治人”,这显然具有性格分裂特征。在他看来,政治人物(以及由他们组成的争夺和权力机构)的行为在很大程度上也是由“自利”的动机支配的。也是按照自身目标的“最大化”而行事的。他的另一项贡献是:他把个人之间的互利交易的概念引入政治决策的领域。这样一来,政治的过程就成为一种旨在谋求互利的合作的手段。但是,这个游戏规则是“宪政”。由此可见,“立宪”和“改宪”是至关重要的。

 

在真正的市场经济国家,政府直接规定资源的“用途”是不可想象的。因为由此导致的利益损失会导致选民产生重选政府代理人的冲动。在真正的市场经济国家,税率的调整必须严格按照政治程序进行,包括由此产生的税额在各级政府中的分享比例、由此产生的税额的用途都必须公开公布。但在中国,该发生都没发生,不该发生的都发生了。并由此导致了严重的社会冲突——为此上访的公民成群结队,成为有中国特色的一道风景线。 

 

问题是,耕地“红线”的政策,农民同意吗?需要农民同意吗?将耕地留给子孙后代,农民会反对吗?能留给农民的子孙后代吗?提高耕地占用税筹集用于“三农”的资金,那个农民得到了?农民是更愿意要出售土地的收入,还是要经过政府层层上缴后层层下拨的“三农资金”?

 

  “耕地红线”并不回答这些问题,从理论上讲,我们还缺乏真正的“宪政”制度。美国第四任总体詹姆斯·麦迪逊在《联邦党人文集》第48篇上,先描述了弗吉尼亚州和宾夕法尼亚州的立法机关多次违反本州的宪法,之后得出这样的结论:“把对政府权力的限制仅仅写在羊皮纸上,还不足以使我们的政府逃避集权的威胁,集权可能会慢慢地侵蚀宪法的规定,使一小撮人聚揽了政府的所有权力”。他明确地认识到,仅仅把宪法的规定、要求和限制用语言清晰地表达出来,还不足以保证人们遵守这些规则”。他认为,“宪政秩序的稳定性更多的依赖于如何恰当地组织政府,而不是依赖于在羊皮纸上阐明了那些原则和方法”。

 

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