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邹啸鸣

和平演进

 
 
 

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缺乏共识,新拆迁条例注定难产  

2010-12-18 01:09:02|  分类: 侧评经济 |  标签: |举报 |字号 订阅

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缺乏共识,新拆迁条例注定难产
日期:2010-12-18    版名:[意见周刊] 
 

  ■主持人苏少鑫
  本期话题
  国务院法制办15日公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》全文,再度就“新拆迁条例”立法征求公众意见。根据意见稿,行政强制拆迁将取消,须由政府申请法院强制执行。
  特邀嘉宾
  

 

                                缺乏共识,新拆迁条例注定难产 - 和平演进 - 邹啸鸣邹啸鸣  知名经济学者
  我认为,问题不仅在于出台什么样的新拆迁条例,重要的是赋予公民与政府以相同的法律地位。而这几乎看不到可行的空间。政府不能既充当受益方,又同时充当裁判者。那是绝对没有“公平”可言的。而这两个目标是否能够实现,主要取决于政府是否真正从“经营城乡”这种背离政府行政初衷的逻辑中,转换到以“提供公共服务”为行政宗旨的正确轨道上去。

 


                              斯伟江缺乏共识,新拆迁条例注定难产 - 和平演进 - 邹啸鸣  知名律师
  新拆迁条例应当有进步性,应当改变地方政府靠土地吃饭,靠便宜土地为经济开发提供方便的模式,应当有壮士断腕的决心。可惜,这些都只能谈谈。还应当有操作性,譬如,政府先把这个土地以公共利益名义拆迁了,后来改为商业怎么办?这个条例里就没有。如果这种漏洞不堵死,条例算是白制定了。


 

 

缺乏共识,新拆迁条例注定难产 - 和平演进 - 邹啸鸣羽戈  青年学者
  在中国,任何政事,都必须从反面猜想。不妨追问,为什么经过了两轮征询民意,新拆迁条例看上去依旧难产,甚至有胎死腹中之可能:是公众的建言含金量不高,还是这些意见过于突兀、尖锐,无法顺畅进入立法者柔软的耳朵,抑或因为,所谓“第N次公开征求意见稿”,本身就是一个欺人眼目的过场、作秀?

 


  行政立法还是关在屋里立法
  新快报:“新拆迁条例”之前征求意见将近一年,没见任何说法;现在是第二次公开征求意见。一部行政法规两次公开征求意见,这对国内行政法规制定史据说尚无先例。对此各位有何评价?

 
 
缺乏共识,新拆迁条例注定难产 - 和平演进 - 邹啸鸣

   邹啸鸣:2007年重庆有个“最牛钉子户”杨武、吴苹夫妇。他们手持宪法保卫家产的图片在中国大地流传。而当时的重庆政府妥善处理该案件,为当时的政府赢得了相当的声誉和公信力。

缺乏共识,新拆迁条例注定难产 - 和平演进 - 邹啸鸣

 
  但很遗憾,“最牛钉子户”的成功很难复制。更多的钉子户倒在路上。去年唐福珍的自焚就是典型之一。其他的还包括暴打、夜袭、丢大粪、活埋等等极为离奇的案例。它们合起来极大地刺痛了当时的社会舆论,势必导致社会矛盾的严重激化以及相关恶性案件的频频发生。
  在一个法治的社会中,司法原本是解决社会矛盾、寻求社会公平与正义的最有效的手段。有关数据显示,中国各地的拆迁纠纷急速增加,民怨逐步升温。
  在这样的背景下,政府高层下决心要制止行政强拆。但经过一年多的时间,却两次公开征求意见,这说明共识远未形成,政府和民间的期望值相差太远。现在实际上是两种势力在赛跑:一种是民怨的升温的速率,另一种是政府官员的观念转换的速率。如果在近期内官员的观念难以跑赢民怨的升温速率,将引爆不堪设想的社会灾难。
  斯伟江:感觉中国行政立法缺乏足够的辩论,还是关在屋子里立法,然而,纵然公开征求民众意见,仍抵不过地方政府的抱着大腿哭或者吹枕边风管用。中国急需立法的民众合法参与程序,如立法辩论、研讨会、电视辩论、人大审查等。羽戈:一年之内两度公开征求意见,《国有土地上房屋征收与补偿条例》的制定者可谓煞费苦心,不遗余力。这在中国立法史上诚属反常之事。
  然而,在中国,任何政事,都必须从反面猜想。不妨追问,为什么经过了两轮征询民意,新拆迁条例看上去依旧难产,甚至有胎死腹中之可能:是公众的建言含金量不高,还是这些意见过于突兀、尖锐,无法顺畅进入立法者柔软的耳朵,抑或因为,所谓“第N次公开征求意见稿”,本身就是一个欺人眼目的过场、作秀?


  条例最大阻力来源地方政府
  新快报:那么,在各位看来,谁最不想看到新拆迁条例出台?
  羽戈:最大的阻力,无疑来自地方政府,它们靠土地财政吃饭,靠拆迁拆出新中国。套在它们头上的枷锁太多,哪怕是头蠢驴,都晓得抵触与反抗。何况是只手遮天的公权力,它们动动手指,新拆迁条例的版图就得天翻地覆。
  譬如关于“危旧房”的改造,是否作为公共利益,谁来定义、确认公共利益,第一稿将此权力归属于地方政府,同时为了防止政府滥用“危旧房”的概念,在征收、补偿程序之中架设了许多关卡,将“危旧房”改造的决定权交给了被征收人:其一,明确规定危旧房的改造需经90%被征收人的同意;其二,要求补偿方案需征得三分之二以上被征收人的同意;其三,要求补偿协议签约率达到三分之二以上方可生效。
  到了第二稿,这些条文便不见踪影。官方理由是:这么做有困难——谁有困难呢?
  斯伟江:是的,阻力在利益受损方:地方政府。毕竟中央政府不收卖土地的钱,地方政府的土地财政才依赖卖地。但是由于中央政府拿走了大量好的税源,于是,地方政府的哭闹一样能牵制中央政府,毕竟地方政府是亲儿子。
  邹啸鸣:我认为,阻力是一系列的,首先是分税制有缺陷,它没有在制度层面认可税源应该主要留在地方政府,这就导致地方政府只好高度依赖土地财政,而土地财政则高度依赖行政强拆。
  其次,阻力来自官员的意识。有的官员不愿意看到老百姓分享土地升值的好处,因为被拆迁户的利益和政府的土地财政的利益,是此消彼长的关系。而最大的阻力就在各级政府官员的既得利益。
  实际上,利用这种强拆的混乱,浑水摸鱼的官员不在少数。有不少房产商,本身就是地方高官的亲戚及家属。或者,官员和开发商之间有利益勾结。如果强拆被有效制止,那么这些分享行政强拆好处的人的利益,就会受损。


  立法程序和参与度必须加强
  新快报:从本质上说,征收条例应该是限制公权、保障私有产权,在这方面,以行政主导的立法,究竟能在多大程度上实现这一目标是令人怀疑的,全国人大是否应该发挥更多的作用?
  羽戈:宪政主义有一句名言,叫“把总统关进笼子”。但是,总统从来不会主动将自己关进笼子,主导权交给了总统,被关进笼子的则是人民。
  所以说,由行政权负责立法,只是一种职能分配,而非以其为主导。在我看来,这主导权,仍在于民众制造的压力。如果压力不足,行政权的动力就不足。如果完全由行政权做主立法,我不认为新拆迁条例能比旧拆迁条例进步几分——甚至有可能是大踏步倒退。至于全国人大能发挥多大的作用,就好比问,店小二能替掌柜做多大的主一样,这要看掌柜今天心情如何。
  邹啸鸣:政府存在的意义在于提供公共品,包括实物性的公共品以及制度性的公共品。后者主要是以公平正义及社会有序为目标。要完成这样的目标,就要求政府应该做“利他”的事,不能做“利己”的事。问题是如何保证政府只能做“利他”的事,不敢做“利己”的事呢?制度设计及其逻辑就非常关键。
  其实,政府也是由“人”构成的,为了防止政府的“人”做损人利己的事,制度设计上就必须将行政权和立法权分开,立法的机构组织没有行政权,行政的机构组织没有立法权。执法的机构组织从立法和行政机构中独立出来。
  就是说,这三种权力机构组织之间,必须形成相互制约,权力分设的状态,这才会导致行政部门即使想要做“利己损民”的事,也没有渠道。至少其他组织能够有效保护私有产权。但很遗憾,我们的制度设计的逻辑不是这样。
  斯伟江:行政主导立法固然不合理,但是全国人大起的作用也有限。有的全国人大立的法,也有同样的弊病。关键是立法缺乏民意的足够参与,立法的人缺乏实践经验。如这次从行政强拆到司法强拆,看上去很美,实际上一点差别都没有。反而让本来缺乏公信力的法院坠入地狱,进一步害了法院。关键还是要加强立法的程序和参与度。


  立法后的重任远比立法艰巨
  新快报:从现实来看,政府权力依然独大,公民权利依然没法保障。在这种情况下,靠一纸“新拆迁条例”终结暴力拆迁,恐怕难以令人乐观。从这个层面上看,我们该如何看待立法的重要使命?在您看来,对于“新拆迁条例”来说,它应当具有哪些法律精神和价值取向?
  羽戈:依然以笼子为喻。立法就是画一张笼子的图纸,怎么依样打造笼子,怎么把总统关进笼子,立法后的重任,远比立法艰巨。
  邹啸鸣:实际上,原拆迁条例违背了物权法的精神。或者说物权法难以有效保障公民的物权,特别是当公民面对政府的时候。公民和政府在法院面前,根本就不处于相同的地位上。
  所以,我认为,问题不仅在于出台什么样的新拆迁条例,重要的赋予公民与政府以相同的法律地位。而这几乎看不到可行的空间。因此,悲剧还将继续重演。
  我们的政府官员,必须从头开始学习普适价值观。公正、安全、和平、产权等这一系列普适性人类价值观是社会和谐的基础。这种观念不牢固地建立起来,社会矛盾和冲突就会往往因官员的“利己损人”而爆发。社会就难以真正和谐。具体讲,首先,司法系统必须从行政托管中独立出来,不能看行政官员的脸色判案。其次,新拆迁条例在说明征收行为的必要性和合理性的时候,必须召开公开的听证会。最后,对于房地产的“价值”认定,应该由双方分别聘请独立的资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交换。如果各自的评估报告结论相差悬殊,则由法庭组成的陪审团裁定。
  
就是说,政府不能既充当受益方,又同时充当裁判者。那是绝对没有“公平”可言的。而这两个目标是否能够实现,主要取决于政府是否真正从“经营城乡”这种背离政府行政初衷的逻辑中,转换到以“提供公共服务”为行政宗旨的正确轨道上去。
  斯伟江:立法改革是整个政治改革的核心部分,关键在民众的参与度,恐怕不是能多谈的。
  在我看来,新拆迁条例应当有进步性,应当改变地方政府靠土地吃饭,靠便宜土地为经济开发提供方便的模式,应当有壮士断腕的决心。可惜,这些都只能谈谈。还应当有操作性,譬如,政府先把这个土地以公共利益名义拆迁了,后来改为商业怎么办?这个条例里就没有。如果这种漏洞不堵死,条例算是白制定了。

http://epaper.xkb.com.cn/view.php?id=617371

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