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马成三;日本的对华经济援助(ODA)  

2011-01-02 12:17:15|  分类: 转载经典 |  标签: |举报 |字号 订阅

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日本的对华经济援助(ODA)
=========================================
马成三 (2007.06)

作者:马成三
(日本?静冈文化艺术大学教授、中国国际问题研究所经济外交与安全研究中心特約研究员)
电子信箱号:ma@suac.ac.jp
http://www.itrade.org.cn/article.php?autoid=110&colum=%D6%D0%B9%FA%BE%AD%C3%B3

今年是中日恢复邦交35周年。中日恢复邦交以来、特别是中国实行改革开放政策以来,中日经济关系进入新的发展阶段,其最大特点就是从过去单纯的商品贸易关系扩大到包括贸易、日本企业对华投资、资金合作与技术合作在内的全面合作关系,而中日资金合作与技术合作的重点则是日本的对华官方发展援助(日本称为“政府开发援助”,以下简称ODA)。
中国政府对于日本的援助给予高度的评价,在1998年11月江泽民主席访日期间签署的《中日关于建立致力于和平与发展的友好合作伙伴关系的联合宣言》中,明确写入了“中方对日方迄今向中国提供的经济合作表示感谢”的内容。今年4月温家宝总理在对日本进行被称为“融冰之旅”的访问期间,面对日本国会议员发表了题为《为了友谊与合作》的演讲,其中也提到“中国的改革开放和现代化建设,得到了日本政府和人民的支持与帮助,对此中国人民永远不会忘记”。
本文拟以日元贷款为重点,考察日本对华ODA的由来与推移、特点以及作用等。

1.日本对华ODA由来与推移

日本对华提供ODA的背景与日方的“大战略”
在上个世纪60年代到70年代末,中国在当时特定的内外环境的影响下,将“自力更生”绝对化,拒绝一切外援。中共11届3中全会(1978年12月)召开以后,中国政府作为改革开放政策的一环,决定积极“利用外资”,包含利用外国政府和国际金融机构的贷款,而在过去四分之一世纪里,日本的对华政府贷款(即日元贷款)在中国所使用的外国政府贷款中约占一半的比重。
除了日元贷款以外,日本政府还向中国提供了相当数量的无偿援助和技术援助,包含日元贷款、无偿援助和技术援助在内的日本对华ODA,成为上个世纪70年代末以来中日关系、特别是中日经济关系中的重要内容,它对促进中国的现代化建设和中日关系的发展起到了积极作用。
日元贷款是日本对华ODA的中心,它是由日本大平(正芳)内阁于1979年末决定的。根据日本自民党大平派的核心人物之一、曾任自民党干事长的加藤紘一回忆,大平首相决定对华提供日元贷款是有背景和“大战略”的。其背景就是尽管日本“在第二次大战中大肆蹂躏(中国)领土,却没有对华赔偿”,而其“大战略”则是“20年前的中国比现在更强调社会主义,日本希望利用经济合作(使中国)更加重视市场经济,成为能与国际社会及日本采取共同步调的国家”(加藤紘一“对华日元贷款的意义与日中关系”《中央公论》2000年12月号)。
大平首相(当时)在1979年12月访华期间的讲演中明确地表达了他的想法,即“世界各国应该祝福贵国的现代化政策,这是因为这一政策通向国际协调,人们期待一个富裕的中国的出现有助于实现一个更加美好的世界。我国之所以明确提出协助中国实现现代化的方针,除了我国独自的考虑以外,还基于这个世界的期待”(1979年12月7日)。
日本外务省发表的《ODA白皮书》对于日本政府对华提供ODA基本的立场也有较详细的表述。例如1999年度的《ODA白皮书》把日本对华提供援助的基本立场总结为以下几点:
①中国在地理上为日本的近邻,两国在政治、历史、文化方面关系密切。
②日本与中国维持和发展稳定的友好关系,有利于亚洲以及世界的和平与稳定。
③两国的经济关系,在包括政府间经济技术合作、民间投资贸易、资源开发合作等领域正在向纵深发展。
④中国把实现经济的现代化作为最优先的课题,正在推进经济改革及对外开放政策。
⑤中国国土面积广大,人口众多,人均GNP水平低,只有860美元(1997年),很需要援助。

第1次日元贷款到第4次日元贷款
日本对华提供日元贷款的方式,在2000年度以前(第1次日元贷款到第4次日元贷款)为跨年度方式,2001年度以后改为单年度方式。跨年度方式的特点是配合中国的五年计划预先确定若干年度内提供贷款的总额,单年度方式则根据“日元贷款候选项目名单”每年选定贷款项目。
第1次日元贷款(1979~83年度的5年期间)是1979年12月大平首相访华时承诺的,贷款总额为3309亿日元,分为主要以铁路、港湾建设等为对象的“项目贷款”(2009亿日元)和“商品贷款”(1300亿日元)。贷款利率为3%,偿还期限为30年(其中宽限期为10年,即在头10年可以不偿还本息)。
“项目贷款”的对象包括石臼所港与兑州-石臼所铁路建设工程、北京-秦皇岛铁路扩建工程、广州-衡阳间铁路和秦皇岛港建设工程、五强溪水力发电站建设工程等6个项目,“商品贷款”主要用于宝钢和大庆石化的机械设备进口。对于日本来说,石臼所港和秦皇岛港是进口中国能源、特别是煤炭的重要据点,兑州-石臼所铁路和北京-秦皇岛铁路则是通向上述两个港口的必经之路。
第2次日元贷款(1984~89年的6年期间)是中曾根(康弘)内阁于1984年3月承诺的,贷款总额为4700亿日元,其中包括“黑字还流贷款”(日本政府为减少国际收支盈余而向国际社会承诺的对发展中国家的贷款)700亿日元,其对象为铁路、港口、通讯、电力等16个建设项目。1987年度以前的贷款利率为3.0~3.5%,1988年度以后考虑到日元升值增加了接受贷款国的偿还负担而降至2.5%,偿还期限与第1次日元贷款同样为30年(其中宽限期为10年)。
第3次日元贷款(1990~95年度的6年期间) 是竹下(登)内阁于1988年8月承诺的,总额为8100亿日元(其中“黑字回流贷款”为400亿日元),主要用于电力、铁路、港口、机场、道路、通讯、城市建设、农业等42个建设项目(其中“黑字还流贷款”项目2个)。贷款利率为2.5%(1990年度)和2.6%(1991~93年度),偿还期限与第1次、第2次日元贷款同样为30年(其中宽限期为10年)。
第4次日元贷款(1996~2000年度的5年期间)是村山(富市)内阁于1994年12月承诺的,贷款总额为9700亿日元,主要用于铁路、航空、港口、农业水利、环境等48个建设项目。1996年度和1997年度的贷款利率为2.3%(有关环境项目为2.1%),1998年度为1.8%(有关环境项目为1.3%,部分项目为2.75%),偿还期间与第1次~第3次日元贷款同样为30年(其中宽限期为10年)。

2001年度以来对华日元贷款政策的调整
2001年10月,日本政府制定了“对华经济合作计划”,根据该“计划”,日本的对华日元贷款除了改变了提供方式外,还调整了贷款对象领域和缩小了贷款规模。其贷款规模(政府换文承诺金额)从2001年度起连年大幅度减少,其中2001年度为1614亿日元(比上年度减少24.7%),2002年度为1212亿日元(比上年度减少24.9%),2003年度为967亿日元(比上年度减少20%),2004年度为859亿日元(比上年度减少11.2%),2005年度进而减至748亿日元,约为2000年度(2144亿日元)的三分之一。
2001~05年度的贷款对象计有44个项目(2001年度15个项目,02年度8个项目,03年度6个项目,04年度7个项目,05年度8个项目),主要集中于环保、扶贫和培养人材。在地区分布方面,上述44个项目中有42个项目用于中西部,占项目总数的95%,北京市和辽宁省各占1个项目,皆为环保项目。
据日本外务省统计,截至2005年度末,日本政府的对华ODA金额计为34360亿日元,其中有偿资金合作(日元贷款,按政府换文承诺金额计算)约为31331亿日元,无偿资金援助(按承诺额计算)为1472亿日元,技术合作(按JICA=日本国际合作事业团的实际经费支出额计算)约为1558亿日元(参见附表)。

附表 日本对华经济合作(ODA)额的推移
年度(年) 政府換文承诺金额(单位:亿日元) 净支出金额(单位:100万美元)
无偿资金合作 技术合作 有偿资金合作 合計 无偿资金合作 技术合作 有偿资金合作 合計
1979年 1.1 280.6 281.7 2.6 2.6
1980年 6.8 4.5 379.4 390.7 - 3.4 0.9 4.3
1981年 23.7 10.2 1000.0 1033.9 2.5 9.6 15.6 27.7
1982年 65.8 19.8 650.0 735.6 25.1 13.5 330.2 368.8
1983年 78.3 30.5 690.0 798.8 30.6 20.5 299.1 350.2
1984年 54.9 26.8 715.0 796.7 14.3 27.2 347.9 389.4
1985年 59.0 39.5 751.0 849.5 11.5 31.2 345.2 387.9
1986年 69.7 48.1 806.0 923.8 25.7 61.2 410.1 497.0
1987年 70.3 61.9 850.0 982.2 54.3 76.0 422.8 553.1
1988年 79.6 61.5 1615.2 1756.3 52.0 102.7 519.0 673.7
1989年 57.0 40.5 971.8 1069.3 58.0 106.1 668.1 832.2
1990年 66.1 70.5 1225.2 1361.8 37.8 163.5 521.7 723.0
1991年 66.5 68.6 1296.1 1431.2 56.6 137.5 391.2 585.3
1992年 82.3 75.2 1373.3 1530.8 72.1 187.5 791.2 1050.8
1993年 98.2 76.5 1387.4 1562.1 54.4 245.1 1051.2 1350.7
1994年 78.9 79.6 1403 1561.9 99.4 246.9 1133.1 1479.4
1995年 4.8 73.7 1414.3 1492.8 83.1 304.8 992.3 1380.2
1996年 20.7 98.9 1705.1 1824.7 25.0 303.7 533.0 861.7
1997年 68.9 103.8 2029.1 2201.8 15.4 251.8 309.7 576.9
1998年 76.1 98.3 2065.8 2240.2 38.2 301.6 818.3 1158.2
1999年 59.1 73.3 1926.4 2058.8 65.7 348.8 811.5 1226.0
2000年 47.8 82.0 2144.0 2273.8 53.1 319.0 397.2 769.2
2001年 63.3 77.8 1613.7 1754.8 23.0 276.5 386.6 686.1
2002年 67.9 62.4 1212.1 1342.4 54.9 265.3 508.5 828.7
2003年 51.5 61.8 966.9 1080.2 72.6 300.1 387.0 759.7
2004年 41.1 59.2 858.8 959.1 50.8 322.8 591.1 964.7
2005年 14.4 52.1 - 66.5 34.0 235.7 794.5 1064.3
累计 1471.7 1557.6 31330.6 34359.9 1110.3 4664.3 13776.8 19551.4
注:政府換文承诺金额为日本财政年度(4月至翌年3月)数字,其中技术合作数字为JICA(日本国际協力事业团)的实际经费支出(不包括日本中央各部门实施的技術合作与接受留学生的经费)。2005年度的日元贷款因为在2006年6月才进行政府換文,因此未计入2005年度的统计。
净支出金额为历年数字。由于四捨五入的关系,合计金额不一定等于各年度金额之和。
资料来源:日本外務省『ODA白皮书』、『ODA国別数据库』各年版。
净支出金额的原始数字来自OECD(经济合作开发组织)/DAC(开发援助委員会)的统计。

据OECD(经济合作与发展组织)/DAC(发展援助委员会)统计,截至2005年底,日本的对华ODA净支出金额累计为195. 51亿美元,其中有偿资金合作(日元贷款)约为137. 77亿美元,无偿资金援助约为11.1亿美元,技术合作约为46.64亿美元(参见附表)。
另据中国外交部统计,自1979年到2006年6月,日本政府累计向我国承诺提供日元贷款约32078.54亿日元(协议金额),用于242个项目的建设。截至2006年5月底,我国实际使用日元贷款约23864.13亿日元,日本对华日元贷款占我国利用外国政府贷款的50%左右。
截至2005年,中国共接受日本无偿援助累计1376亿日元(约合12.5亿美元),用于136个项目的建设,涉及环保、教育、扶贫、医疗等领域。另外,日本进出口银行(现为日本国际合作银行)先后于1988年和1994年两次向中国提供“黑字还流贷款”,共计1400亿日元。
在中国接受的开发援助中,由世界银行和亚洲开发银行等国际金融机构提供的优惠贷款占有相当大的比重,而日本则是这些国际金融机构的主要出资者之一,如果把这一部分资金也计算在内的话,中国所接受的来自日本政府的资金将高于上述数字。
自从大平首相(当时)在1979年表示“日本将对中国的现代化努力提供尽可能的合作”以来,中国长期被日本列为“最重点援助对象国之一”(日本外务省《ODA白皮书》1999年度版)。实际上,日本对华提供ODA虽然起步较晚,但在上世纪80年代前期,中国就已超过印尼而成为日本ODA的最大接受国,1987年度以后中国也多次夺冠。
随着中国经济的发展、日本财政状况以及中日关系的的变化,中日双方已原则同意在召开北京奥林匹克的2008年之前,日本终止对华提供新的日元贷款。另方面,日方表示对于日元贷款以外的技术合作、“草根”(民间)及特定领域的无偿资金合作、无偿文化资金合作等方式,将“以扶贫、环保等互惠领域的项目和有助于增进中国国民对日理解的项目为中心,积极地加以利用”(日本外务省)。

2.日本对华ODA的特点及其作用

以有偿资金援助为主,援助重点由基础设施建设转向环保等领域
日本对华ODA的特征之一,是比起无偿援助来,有偿资金援助(日元贷款)所占比率非常大。根据日本外务省统计,截至2005年度末在日本政府的对华ODA总额中无偿资金援助与技术合作分别仅占4.3%与4.5%,而有偿资金合作所占比率则高达91.2%(按政府换文承诺金额计算)。
若按净支出金额计算(OECD/DAC统计),在截至2005年底日本的对华ODA总额里中有偿资金合作的比率为70.5%,无偿资金援助和技术合作的比率分别为5.7%和23.9%,无偿资金援助和技术合作所占比率虽然比按政府换文承诺额计算时高,但依然大大低于有偿资金合作的比率。
日本的对华无偿援助虽然远比其对华有偿资金援助少,但是与其他发达国家的对华无偿援助规模相比还是相当可观的。根据OECD/DAC的统计,截至2005年底日本的对华无偿援助额为11.1亿美元(净支出额),这一数字相当于1993~2005年期间EU国家对华无偿援助承诺额(4.66亿美元)的两倍多。
日本的对华ODA是以“协助中国实现现代化”(大平原首相)为目的的,因此一开始就把克服中国经济发展的“瓶颈”--即建设运输、通讯、电力等基础设施作为援助的重点。其主要内容被确定为:有助于增强中国运输能力的交通设施建设和提高维修管理技术方面的援助;建设发电站等有助于中国克服能源绝对供给不足方面的援助;有助于中国完善通讯基础设施方面的援助;有助于中国培养管理与维修人材方面的援助。
实际上,上世纪80年代以来,中国利用日元贷款等建设了许多重要项目,其中有代表性的项目为:北京-秦皇岛铁路扩建项目、贵阳-娄底铁路建设项目、重庆单轨铁路建设项目、上海浦东国际机场建设项目、北京首都机场扩建项目、重庆单轨铁路建设项目、北京地铁建设项目、杭州-衢州高速公路建设项目、秦皇岛港扩建项目、青岛港扩建扩项目、天生桥水电站建设项目、江西九江火电站建设项目、五强溪水电站建设项目等。
利用日元贷款的另一重点领域,是钢铁等基干产业和发展农业所不可缺少的化肥生产。在这个两个领域利用日元贷款建设的重要项目有上海宝山钢铁厂基础设施建设项目、渭河化肥厂建设项目、内蒙化肥厂建设项目和九江化肥厂建设项目等。
上世纪90年代下半期以后,利用日元贷款的领域急速转向环保方面,在“八五”期间(1991~95年)有关环保的项目只有4个,而“九五”期间(1996~2000年)则增至36个,在总项目中所占比率亦从上世纪90年代前半期的百分之几升至90年代末期(1999~2000年)的60%左右。
2001年度以后,日本政府的对华ODA政策有了大幅度的调整,其内容之一就是调整了重点援助领域,即从过去重点加强沿海地区的基础设施建设转向环保、支持中西部的社会开发和提高中西部的生活水平、培养人材、促进中国的制度建设和技术转让等,同时强调重视促进中日间的相互理解。
在2001~05年度的日元贷款对象项目中,没有一项是有关基础设施建设的,所有项目都属于环保、支持中西部的社会开发、培养人材以及促进中国各界对日理解方面的。在项目的地区分布上明显向中西部集中,其中大型项目有柳州酸性雨及环境污染综合治理项目和宁夏回族自治区植树造林防砂项目等。
日本对华ODA的另一重点--对华无偿援助从一开始就把援助对象限定在医疗保健、环保、人材培养和教育等领域,在地区分布上亦重视中西部地区。其主要援助项目有中日友好医院、中日友好环保中心、黄河中流地区国土保全造林计划、培养人材助学计划、贫困地区防治结核计划、注射预防针项目(技术合作)和四川植树造林样板计划(技术合作)等。
日本政府的对华贷款除了日元贷款以外,还有日本输出入银行(现为国际合作银行)的“能源贷款”和“黑字还流贷款”。前者主要用于中国的石油与煤资源开发,后者主要用于扶植中国的出口企业。这些的贷款虽然不属于ODA,但是利率等方面的优惠程度相当高。

日元贷款的作用
对中国来说,利用日元贷款等日本政府资金的最大作用就是解决国内资金、特别是外汇资金的不足。在上世纪90年代初之前,因中国的投资环境不完善等而外国企业的对华直接投资比较少,当时以日元贷款为中心的日本资金,在中国引进外资中占有很大的比重。
据中国商务部统计,在上世纪90年代初之前,日本的对华直接投资在中国引进外国直接投资总额中的比重远远低于香港,甚至低于美国,但是在包括对外贷款在内的引进外资总额中,来自日本的资金却占有最大的比率。例如,在1983~91年期间中国引进外资总额(按实际投资额计算)中,来自香港和美国的资金分别占25%左右和5%左右,而来自日本的资金则占30%以上。如果限定在对外贷款的资金来源上,来自日本的资金所占比率则高达40%以上,而香港和美国则分别仅占5.8%和1.9%。
日本在对华提供日元贷款时,按着程序必须派遣专家对援助项目进行事先调查和项目监督,这对于提高项目的投资效率具有重要意义。2001年度以后,日元贷款的规模大大缩小,但在执行日元贷款过程中日本专家所发挥的咨询作用依然值得重视。
中国利用日元贷款还有一种作用,即是有助于产业政策的贯彻。由于日元贷款主要是由中央政府管辖的,在执行日元贷款项目时同时要投入大量国内资金,因此中国政府(特别是中央政府)可以通过利用日元贷款按照各个时期的政策意图来分配资金,如加强基础设施建设、环保和支援中西部地区等。
日元贷款在东南亚部分国家的财政支出中曾占有相当大的比重,由于中国的经济规模远比东南亚国家大,所以日元贷款对中国财政支出和投资的比率一直不高。从日元贷款对中国财政支出的比率来看,最高的年份也只有1.69%(1994年),1980~2001年平均为0.58%。
再从日元贷款对中国固定资产投资的比率来看,最高的年份为0.57%(1994年),1980~2001年平均为0.26%。在很长一段时间里日元贷款主要用于基本建设,从日元贷款对中国基本建设投资的比率来看,最高的年份为1.62%(1989年),1980~2001年平均只有0.67%。在2002~05年期间,由于中国经济规模的扩大和日元贷款的减少,日元贷款对中国国家财政支出和固定资产投资的比率进一步下降,上述4年平均分别只为0.17%和0.07%。
在上世纪90年代初之前,对外贷款在中国引进外资总额中占有很大的份额, 而同期日本的对华资金供给主要通过对华贷款进行的,因此日元贷款在中国引进外资总额中的比率(按净支出额计算)相当高,1979~85年期间与1986~90年期间分别达7.6%和5.5%。1992年以后,随着各国(地区)对华直接投资急剧扩大,对外贷款在中国引进外资总额中的比率急速下降,1979~85年期间和1986~90年期间曾分别达72%和65%,2000年则降至16.8%,其中日元贷款所占比率降至0.67%。即是说,自上世纪末以后,日元贷款在向中国提供资金方面的作用已经非常有限了。
但是,在中国严重缺乏资金、特别是外汇资金的年代,日本政府连续地对华提供日元贷款,而且这些资金集中投入到了解决中国经济发展的“瓶颈”—即加强基础设施建设方面,因此可以推算,日元贷款对中国经济发展的贡献度要比其相对于中国财政支出和固定资产投资的比率大得多。
实际上,对中国的经济社会发展有重要意义的许多基础项目是利用日元贷款建设起来的;在中国改革开放初期外汇匮乏之际,日元贷款曾是中国重要的外汇资金来源;中国摆脱资金不足、特别是外汇匮乏的重要原因之一,在于中国接受各国(地区)对华直接投资和出口的扩大,而日元贷款在中国改善投资环境、特别是完善基础设施以及扶植出口企业方面都发挥了一定的作用。

对华日元贷款的互利性
日本对华提供以日元贷款为中心的ODA,也给日本带来了巨大的经济利益。长期以来,日本在中国市场上一直保持着“最大供给者”的地位,但在中国实行对外开放政策以后也不断遇到来自欧美的激烈竞争。一般认为,日本对华提供ODA是在这一竞争中维持其地位的有力手段,对日本企业的对华出口有不容忽视的促进作用。
在上世纪80年代前半期的日元贷款中,曾包括“商品贷款”,而这种贷款则是直接用于中国从日本进口商品的;在“项目贷款”招标中,也有许多日本企业中标而获得了进入中国市场的机会;铁路和港口等基础设施建设项目是日元贷款的重要对象,而这些项目直接关系到确保日本的对华能源进口(在第二次石油危机爆发后,确保能源进口曾是日本政府的重要政策课题);包括交通运输、通讯和电力供应等方面的基础设施的完善,也为日本企业的对华投资创造了条件,实际上日本对亚洲等许多发展中国家的ODA都起着为日本企业的“海外进出”进行“先行投资”的作用。
日本外务省的《ODA白皮书》(2002年度)也承认,“在日中关系扩大与深化过程中,对华ODA作为日中关系的主要支柱之一,是构成维持稳定的日中关系的有力基础。通过对华提供ODA,完善中国的经济基础设施以促进中国经济的发展,不但有利于亚太地区的稳定,也给我国带来了利益。利用我国的ODA加强基础设施建设等,通过改善中国的投资环境,为日中民间经济关系的发展做出了巨大贡献。中国方面也在各种场合,对我国的对华ODA给予很高的评价并表示感谢之意”,这段话固然有向日本国民做解释之意,但也完全符合事实。
与日本对其他发展中国家提供的ODA相比,对华提供的ODA(特别是日元贷款)有一个明显的特点,那就是由于两国的有关人员密切配合,在选择作为援助对象的行业和地区过程中能够避免重复,效率很高。这与中国政府有很强的调整能力和日本政府重视对华ODA有密切关系。
日本向其他发展中国家提供的日元贷款,最后以“一笔勾销”(免除债务)或者延迟偿还期限处理的情况多有发生,而对华的日元贷款则全部得到按时偿还。根据日本外务省统计,截至2003年度末,日本对华日元贷款实行额约为20964亿日元,而同期中国偿还的本息额约为9401亿日元,相当于日方贷款实行额的45%(截至2004年度末,中方偿还本息额累计约为10486亿日元)。在2003年度,中方的偿还额 (1058亿日元)已经超过了日方新提供的贷款额(967亿日元)。

作者:马成三
(日本?静冈文化艺术大学教授、中国国际问题研究所经济外交与安全研究中心特約研究员)

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